九华点评：本期为大家带来了杨京星对构建财政支出绩效评价体系的一些初步研究成果，他提出从项目、单位、财政部门三个层面来进行财政支出绩效评价；九华专论中则和大家分享了我们团队的研究成果——对财政R&D项目绩效后评价提出了一整套方案。
财政支出绩效评价体系的构建
杨京星
如何在现有的财政预算管理体制下做好财政监管工作，使有限的财力创造更多的经济效益，是对财政支出管理提出的新课题。建立单位、财政、审计三个层面的财政支出绩效评价体系，实施财政支出效益评价，是加强财政支出科学监管的重要手段，也是转变财政管理职能、改进财政预算管理的需要。为此，本文就建立财政支出绩效评价体系作一探讨。
一、财政支出效益评价的目标、对象和范围选择
评价目标概括地说就是评价财政支出和耗用效益，即财政支出的合比例性、效益性；评价对象包括财政部门、财政资金使用部门（单位）、公共支出项目。与此对应，财政支出效益评价可分为综合效益评价和项目效果评价。综合效益评价包括财政支出总量效益评价和财政支出结构效益评价，项目效果评价是指对具体支出项目所产生的效益的评价。
二、评价方法的选用、指标的设置和标准的选取
1.评价方法是开展评价工作的重要手段。目前，可供选择的方法有以下几种：①成本—效益分析法。这种方法广泛应用于成本和效益都能准确计量的评价，如公共工程项目等，但对于成本和效益都无法用货币计量的项目，难以使用。②最低成本法（也叫最低费用选择法）。它适用于成本易于计量而效益不易计量的支出项目，如一些社保项目支出。其优点是简化效益的计算，在效益确定的条件下，只分析其成本费用的高低。③综合指数法。它在计算多种经济效益指标指数的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指标。通过将各环节或各经济效益单项指标值进行综合，并以此说明总体和各环节的经济效益水平。此方法准确度高、全面、适用广泛，但在指标选择和标准值确定方面比较复杂，操作难度大。④公众评判法。即通过选择有关方案进行评估，并对社会公众进行问卷或抽样调查，以评判其效益。这种方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施等项目进行评价，缺点是适应范围有限，有一定的模糊性。⑤因素分析法。这种方法注重考察公共支出项目的直接费用与间接费用，将各种费用影响因素尽量列举出来，同时将各种可能的直接效益和间接效益列举出来，加以排序，进行综合分析。⑥历史动态比较法。将某类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解历史上的变化和效益波动情况，通过历史数据排列，既可看出发展趋势，也可了解相关因素在不同时期的影响及其作用机理，进而分析效益差异的成因及改进方向。⑦摊提计算法。主要用于研究项目支出，利用年盈余回收的时限计算投资风险。摊提时间越短，投资风险越小。⑧目标评价法。它是将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法。
2.评价指标体系的建立。评价指标体系是建立财政支出评价的载体，财政支出效益必须通过评价指标予以体现。科学、完整的评价指标体系是取得正确评价结果的先决条件，因而指标体系的设计应体现完整性、科学性及易操作性等特点，坚持经济性、效率性和有效性兼顾的原则，按照评价目标和财政支出范围分层设置。
3.评价标准是衡量公共财政支出效益的标准。在评价指标确定后，选取恰当的评价标准值是使评价结果科学、公正的保证，评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。①关于支出项目评价标准，一是项目工程技术、施工效率、质量管理等标准，来源于项目技术质量统计资料；二是项目效益标准，包括成本净现值、资金到位率、财务收益率、投资利税率等标准，主要来源于项目财务统计数据；三是项目的社会效益标准，如公众满意度、就业、环境改善及脱贫情况等。②关于部门（单位）评价标准，包括部门办事效率、标准成本率、计划目标完成情况、服务满意度等标准资金项目预算执行情况。资金使用最终效益是评价资金使用单位效益的基本标准。③关于财政支出综合效益标准，以促进当地经济社会和各项事业发展、做大“财政经济蛋糕”为主要目标，具体有反映财政资金规模水平、财政收支发展状况、财政资金适度水平、自给能力及管理水平、合理支出结构等标准，取值基础可以是历史经验数据或通过纵横对比分析采集。
评价标准值的选取是一项十分复杂的工作，既要依赖庞大的系统支撑，又要与部门政策标准、社会认知度及其他标准相衔接；既要解决标准值层次性问题、社会效益量化问题，又要尽可能解决标准值统一性和可操作性问题，逐步建立起与支出指标相适应的标准值体系。
三、财政支出绩效评价体系的构建
建立财政支出绩效评价体系不仅包括一套科学指标体系、标准体系和评价方法体系，还应有一套完整的财政支出评价工作制度体系，包括评价的组织管理制度、实施办法及工作流程、结果运用等。
1.单位、财政部门和审计机关三层次的财政支出效益评价制度安排。单位负责提出购买公共产品的依据和用最少的钱获得最大结果的项目设计，并在预算执行过程中对部门支出项目的目标、任务、投入规模与结构、投入效果进行评价，通过支出项目执行结果与计划的对比、项目投入规模与实际达成目标的对比，来评价项目是否较好地实现了经济效益和坚持了例行节约原则，分析项目实施过程中存在的问题和相应的措施。财政部门根据经济效益原则和例行节约原则，结合单位自我评价，负责对该项公共产品的购买作综合效益评价。审计部门负责对该笔资金使用效率进行绩效审计评价，即在预算执行过程中和执行后，根据财务管理业务，对照原定目标和计划，检查项目的实际执行情况，主要侧重于货币支出效益的检查，依据计划与实际的对照，对公共投资项目在支出结构、效益、效率和效果四个方面进行审核。绩效审计是财政支出效益评价结果公正合理的有效保障，是在单位自我评价和财政综合评价基础上对财政支出的财务合规性和经济合理性的进一步审核。财政部门根据审计部门的审计结果对各单位进行支出效益评级，并作为来年预算安排、项目支出评价考虑的因素。
2.财政支出效益评价实施办法及工作流程。规定评价应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。评价工作基本程序为：①制定工作计划，确立评价对象；②组织专业小组，聘请专家；③设计评价方案，下达评价通知；④督促部门自评，收集整理资料；⑤实施评价，形成评价报告；⑥做好评价总结。财政支出效益评价应坚持定性评价和定量评价、事前评价与事后评价、定期评价和经常性评价、当前评价与长远评价、自我评价与外部评价相结合，形成评价工作制度。
3.评价结果的运用。评价结果应及时报告同级政府和有关部门作为决策参考，送组织人事等部门作为公共管理部门绩效考核的参考，并为加强项目管理、监督提供经验。评价结果作为财政信息库的重要组成部分，为财政预算编制、优化财政支出结构和提高支出效率提供信息支持。重大支出项目的评价结果，经同级政府批准后，可通过新闻媒体对外公布，以加强社会监督。各级政府和财政部门应建立重大财政支出奖优罚劣机制，对决策科学、项目实施成效巨大的部门，给予必要的奖励，反之，则给予必要的制裁，对评价报告暴露的财政收支、工程质量等方面问题，依法进行查处。
四、操作思路
根据制度经济学关于制度变迁理论的有关论述，我们可以得出结论：作为一项制度创新，财政支出绩效评价体系的形成应该是各利益方博弈的一种结果，它可能不是最优的（毫无疑问它至少是一种次优选择），但一定是运行成本最低的。根据我国渐进式改革的成功经验和目前财政支出效益评价的研究及实践看，迅速彻底地建立科学完整的财政支出绩效评价体系尚不具备条件，但按照“循序渐进、先易后难、先粗后细、由简到繁、从具体到一般”的思路向核心目标逼近，就可以通过新旧制度带来的效率差距使旧制度向新制度转化，减少制度创新的成本。
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