摘要： 国内外环境变化对英国国有公用事业的现状提出了严峻的挑战，于是，在保守党的带领下掀起了民营化的浪潮。出售国有资产、放松政府管制和特许投标是英国公用事业民营化的主要措施。英国公用事业民营化改革的成功给了我们如下的启示：转变观念是前提、有效竞争是关键、健全的法律制度是保障，另外要强化社会监督，同时，不可忽视民营化过程中的安全问题。

关键词：公用事业、民营化、启示

作者：徐雪松

一、英国公用事业民营化改革的动因

从上个世纪70年代中期，英国国内外环境发生了巨大的变化，对国有公用事业的现状提出了严峻的挑战。表现为：

第一：英国国内政治的变动。1979年英国大选保守党获得胜利后，反对除了稳定货币供应以外的一切政府干预措施，并且认为：英国经济之所以停滞不前，通货膨胀严重，主要是工党政府采取国家干预经济和国有化政策的结果。所以只有限制政府干预经济，发挥个人的创造力，实行市场经济，将国有企业民营化，减少国家控制的经济部门，创造一种使企业以最低的成本提供商品和服务的经济环境，才能使英国经济摆脱困境。

第二：日益严重的财政危机。70年代中期世界性的经济危机使英国经济陷于空前严峻的困境之中；再加上工党政府推行国有化和建立“福利国家”的过程中积累的巨额的财政赤字，整个70年代消费品的价格年均上涨12.4%，大大高于其他西方国家，以“滞胀”为特征的“英国病”日益加重。^[1]要从根本上解决国家面临的财政困难，其出路只有两条：一是压缩财政开支、减少社会福利；再就是出售公用事业企业为主体的国有企业。

第三：公众对公共部门日益不满。自从20世纪80年代以来，英国国内对公共部门不满的情绪与日俱增，出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。“政府，特别是其官僚制，经常成为社区中不安定的根源，但自相矛盾的是，与此同时，要求它提供更多的服务。”^[2]对公共部门的抨击主要体现在以下三个方面：首先，认为公共部门过于庞大，浪费了许多资源；其次，认为政府活动范围的过宽，介入的活动太多；最后，认为公共部门的官僚制方法效率低下，需要寻找其他的组织与管理方法。

第四：其他理论学派的出现。针对公共部门中存在的人浮于事、效率低下等现象，各种理论学派从不同的角度对产生这种现象的原因进行了深入细致的分析，提出了解决这些问题的方法和方案，成为英国公用事业的民营化改革的理论基础。比如新公共管理理论认为：管理就是管理，公共部门和私营部门之间的管理没有什么实质性的差异，主张将市场竞争机制引入政府内部，并将在私营部门被证明是行之有效的成功的经验和做法如目标管理、市场绩效导向等引入到政府部门，提高政府部门的管理绩效和水平。

二、英国公用事业民营化的改革措施

英国政府在公用事业民营化过程中结合企业具体情况采取多种方式来实施民营化。最主要的三种方式是：

1、出售国有资产。出售国有资产是英国公用事业民营化的主要形式。因为英国和其他西方国家不同，民营化之前，英国的公用事业基本上都由政府垄断经营。从1979年开始，英国政府将18家大公司的国有资产卖给了私营企业、外国投资者和个人，其中包括英国电信公司、英国煤气公司。公用事业国有资产出售的关键是其价格的确定。价格的确定有两种：一是以事先确定的价格出售；二是通过投标竞价确定价格。由于采取竞价的方式则因其不能吸引小型投资者，无法扩大股份持有者的范围，实现大众资本主义这一民营化的重要目标就无法完成。英国在出售公用事业企业过程中主要采用的是第一种方法。具体做法可以概括为四种：第一：以发行股票的方式出售国有资产，如英国电信公司、英国煤气公司等。第二：将国有企业整体出售。这种方式主要用来处理一些具有竞争性的小型国有企业或公用事业企业的附属企业。第三：将国有企业整体卖给由多家投资者组成的集团。国有电力供应企业的出售采用过这个办法。第四：将国有企业资产卖给企业管理阶层或职工，如英国水路运输集团。有的学者将此种方式称为内部民营化。内部民营化有利于矛盾的缓和，同时与撒切尔夫人“大众资本主义”思想相吻合。

2、放松政府管制。为将竞争机制引入公用事业企业当中，英国政府在民营化的过程中采取了许多措施。但并不是说，英国经济听凭市场看不见的手进行指挥，政府无所作为。在政府放松管制的同时，在其他方面，加强了政府的监管。监管手段包括以下几个方面：①产业立法。英国政府对公用事业的民营化是以政府管制立法为先导，使民营化具有法律依据和实施程序。在民营化的过程中，英国政府依据可能出现的问题及如何进行控制制定了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》和《电力法》等。如表3所示。②对自然垄断问题的处理。在对待公用事业中的自然垄断问题上，英国主要采取以下措施加以解决：第一、民营化的过程中，在那些不能进行直接竞争的领域引进间接竞争机制。^[3]第二、将自然垄断行业中非自然垄断部分区分出来，避免交叉补贴。^[4] ③价格管制措施。为有效地控制民营化后公用事业企业的产品和服务价格，英国政府委托伯明翰大学教授斯蒂芬·立特查尔德设计一套价格控制模型。价格管制的主要目标应该是把价格和利润保持在一个既不失公平、又能刺激企业提高效率的水平上。④质量管制措施。产业管制办公室通过与被管制企业签订经营许可证条款来实现对被管制企业服务质量的控制。服务质量包括许多方面，比如铁路运行是否准时，边远地区的供水供电、新安装电话是否及时等。⑤管道网络的共同使用问题。由于英国煤气公司的垄断力量足以使它抑制潜在竞争者的进入，1986年的《煤气法》制定了其他企业使用英国煤气公司管道网络的使用规则。1993年6月，电信(管制)办公室公布了一份有关在竞争性环境中对将来联网管制的咨询文件，提出了解决问题的办法是由英国电信公布双方同意的条件。⑥其他管制措施。除对公用事业进行服务价格和质量管制外，产业管制办公室还根据被管制企业的产业特征，采取了一些特殊的管制措施。如对自来水行业的管制，除价格和质量外，还有控制环境污染等问题。

    3、特许投标。在民营化的过程中，英国按照特许投标理论将地方政府的一些服务行业承包给私人经营。如将以前由地方政府承担的学校和养老院的伙食、校园卫生的清扫、公园维护、垃圾收集和公路保养等，通过特许投标的方式交由私营企业来承担。1986年伦敦商学院所作的一项研究表明，英国地方政府在打扫建筑物、清理街道，收集垃圾等公共业务中，采取竞争投标制后，在保持原来的服务标准的同时，成本平均节约20%左右，每年可节省开支13亿英镑。

三、英国公用事业民营化改革的评价

要对英国公用事业民营化进行一个客观的整体评价十分困难。即使在英国国内也是如此。有的学者指出：民营化无疑是成功的。民营化缓解了英国经济中出现的高赤字、高通货膨胀，为英国经济注入了新的活力。还有，民营化使英国政府对企业的管制体制发生了变化，政府的规模缩小，提高了效率，节约了开支。民营化后的企业拥有经营自主权并可以避免政府对日常经营活动的干预，有利于企业外部的竞争环境的建立和内部竞争机制的形成。英国电力民营化改革是英国公用事业民营化改革成功的最好例证。^[5]但是，也有一部分人针对民营化之后出现的一些问题提出了相反的看法。他们认为：一、民营化后一些公用事业企业提供的服务质量不稳定，如大家认为铁路有时不准点等。二是认为在公用事业改革的过程中分配不公。在民营化的过程中，部分政府官员、中介组织和企业高层管理人员从中捞到了不少好处（见表1）。三是国有资产的折价幅度太大，导致国有资产的流失。反对者的看法不是没有理由，因为他们所列举的问题在英国铁路民营化改革^[6]中都出现了。

    其实，评价公用事业民营化改革，关键看你站在一个什么角度、选择什么样的标准来衡量。任何一项改革在具体实施的过程中都会出现不协调的因素，因此，我们不能只看到改革过程中出现的问题，忽视改革所取得的成绩。目标作为一项改革的起点，同时也是改革的落脚点，因此，目标实现与否作为评价改革成败的标准是再合适不过了。英国的公用事业民营化一开始就设定了以下目标：缓解政府所面临的财政危机；提高公用事业企业的效率；减少政府对公用事业企业的干预；扩大股份所有者的范围，实行“大众资本主义”。我们先看第一个目标：缓解政府所面临的财政危机。从表1中我们可以看出光是英国电信公司和英国煤气公司就给政府带来了一百一十多亿英镑的直接收入；另外，公用事业民营化后，政府可以减少对公用事业的财政补贴，间接的缓解了政府的财政负担；第二个目标：提高公用事业企业的效率。从表2的数据当中我们可以看出民营化确确实实提高了各个公用事业企业的经济效率。除煤气公司保持了原有的生产率外，电信从4.3%增长为7.1%；邮政从负增长变为3.4%；铁路从负增长变为3.2%。尽管目前对此存在着争论，认为这些公用事业效率的提高不在于民营化，而在于政府公用事业的管理体制的改革，但是，至少公用事业企业效率的提高是与民营化相关联的；第三个目标：减少政府对公用事业企业的行政干预。民营化改变了英国政府对公用事业企业的管制体制。政府通过建立非行政化的管制机构来执行监管，这不仅缩小了政府的规模、提高了效率、节约了开支，而且，民营化后的公用事业企业拥有广泛的经营自主权，避免了政府对公用事业企业日常经营活动的干预。第四个目标：扩大股份所有者的范围，实行“大众资本主义”。据英国官方公布的数据，1980年个人股民只占成人数量的7%左右，到了1992年，这个数字达到了22%。^[7]股份所有者的绝对数字扩大了。在笔者看来，英国公用事业民营化改革的最初目标基本上得到了实现, 因此，英国公用事业民营化改革总体上是成功的。

表1－通过股票上市进行民营化企业的开支(单位：百万镑)

   表2－公用事业企业生产率年平均发展速度

资料来源：Matthew Bishop, David Thompson: Privatization in the UK, London business School, 1993.

四、英国公用事业民营化改革对我国的启示

我国所进行的公用事业民营化改革与英国的公用事业民营化改革尽管有着制度框架和具体条件的差别。但是英国作为公用事业民营化的发起国，在20多年的民营化改革过程中逐步形成了自己的一套成功经验，并取得了比较显著的改革成果。因此，对照英国公用事业民营化改革中成功的经验和失败的做法，无疑会帮助我们减少改革过程中犯错误的机会和改革成本。

1、转变观念是前提。英国公用事业的民营化改革实践对此做出了很好的解释：在20世纪40年代末，英国工党认为，在自然垄断性很强的公用事业领域需要通过国家垄断才能提高效率，因而在50年代出现了国有化运动；而在80年代，保守党则认为，国家垄断存在许多弊端，需要减少政府干预，更多地发挥市场机制的作用，体现在政策实践上，就是实行民营化改造。此后随着1994年具有改革精神的布莱尔出任工党领袖，进行了国内政策的调整，同时完成了对承诺实现公有制的党章第四条的修改，在党章中第一次对市场和私有制予以肯定。工党立场的转变结束了国有化和非国有化的长期争论，保证了工党执政后整个国有企业（包括公用事业）改革的进程不会逆转。

长期以来，我国政府垄断经营了很多国有企业，对于事关国计民生的公用事业领域来说，实行政府垄断经营似乎已成为天经地义的事，而且对许多人来说已成为思维定势。因此，要对我国公用事业实行民营化改革，首先需要转变观念，根据我国的实际情况，正确评价民营经济在我国公用事业领域中的积极作用及其实行民营化改革的客观必然性。另外，还要明白民营化具有多重含义。英国民营化改革则涉及到了国有企业、公共服务和公共政策三个领域。在我国，人们通常认为“民营化”指的是在国有企业中，国家资本和民间资本的置换。这其实是对民营化的狭义理解，实际上，民营化还包括放松政府管制、引进竞争机制、通过合同承包、特许经营等方式鼓励其他社会主体提供优质的公共产品和服务。如果在观念上不明确这一点，就会引起人们对“民营化”内涵产生疑虑，从而制约我国民营化改革向深层次、宽领域的方向发展。

2、有效竞争是关键。英国的公用事业企业经过产权关系和经营机制改造之后，绝大多数的经营绩效都有所提高，特别是盈利指标有了相当的改善。但是也有学者认为原公用事业企业效益的提高与民营化并不存在必然的联系。^[8]凯夫斯(Caves,1980)和克里斯坦森(Christensen,1980)所作的研究为这一结论提供了有力的证据。他们比较研究两个加拿大铁路公司的相对效率，一个是私人企业，另一个是国有企业。研究成果表明公有制的效率并不是先天性地低于私有制，公有制企业的低效率的根源是它们远离高效率的竞争市场，而不是公有制本身。^[9]由此可见，公有制与缺乏竞争并不存在什么天然的联系，恰恰相反，公有制与竞争是完全可以相互兼容的，关键在于政府采取必要的管制体制的改革措施。事实上，英国在1981-1983年民营化前所制定的某些法律已为各种企业在电信、煤气和电力等产业中开展竞争提供了法律上的可能性，只是还需要进一步的政府管理体制改革才能真正发挥竞争的作用。这些说明，英国政府管制体制改革对效率的促进作用主要来自竞争，而不是来自所有制的变革。只要通过有效的政府管理体制改革，不实行民营化照样能发挥竞争机制对效率的促进作用。

这对于我们有很大的启示意义。对公用事业民营化的效果要有清醒的认识，要明白最终发挥作用的还是竞争。也就是说，一个商品或服务的所有权并不那么重要，不管是公有还是私有；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。这种内部动力机制具体表现为竞争机制、激励机制、监督机制以及创新机制等形式，这些动力机制适用于所有类型的组织。这就要求政府通过各种方式鼓励企业进行制度创新，提高企业的经营效益。

3、完善的法律制度是保障。英国公用事业得以顺利推行的一个重要原因就在于通过完善的法律来规范和约束民营化进程，对民营化的原则、程序、责任划分等做出严格规定，防止出现损害公共利益，以权谋私、贪污腐化等现象。英国从20世纪80年代开始对公用事业领域的政府管制体制进行改革。为适应改革需要，英国政府先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律（见表3），并以这些法律作为公用事业领域政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据。

2000年9月，我国才出台了第一个有关电信方面的法规《电信条例》,到如今仍未有出台一部正式的《电信法》。在这个拥有世界第二大固定电话网和第二大移动电话网的国家,政府管制的力度与效果,是值得怀疑的。反对在实际中的是,移动电话的高额资费标准令全球人咋舌,收费混乱的现象比比皆是,网络服务质量也是差强人意。不只是电信产业如此，煤气、铁路、电力、自来水供应等也是如此。在中国的煤气和自来水供应产业，至今还没有全国性的法律，只有一些地方政府制定的“条例”、“规定”。（参见表3）铁路运输产业目前还是根据在1990年9月颁布的《中华人民共和国铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输产业政府管制体制改革的需要。在中国的电力产业，1996年4月1日开始实施的《中华人民共和国电力法》是我国公用事业领域中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已撤销，需要重新确认电力产业的政府管制机构。

4、社会监督体制要强化。英国十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括：(1) 组建非行政化的规制机构。英国在政府和公用事业企业之间建立法定的产业管制办公室^[10]，由管制办公室依法对被管制的企业进行有效的价格和质量的控制，防止避免企业之间的无效竞争和资源浪费（见表3）。在我国，对公用事业企业的管制职能主要由政府承担。这就会产生两个基本问题：“一是在政府行政管理部门和所属国有企业政企不分的情况下，政府管制机构和企业自然也是政企不分的，即实行政企合一的管制体制。二是部门内企业和部门外企业在进入市场、开展经营业务等方面发生矛盾时，从属于行政管理部门的政府管制机构难以公正地做出管制决策。”^[11]为解决这些问题，中国应借鉴英国的经验，在公用事业领域依法设立相对独立的、利益中性的管制机构，形成政企分离的政府管制体制。(2)建立专业消费者组织。如表3所示，在各个公用事业行业，英国都建立了消费者委员会，它们独立于各个行业的管制办公室和公用事业企业，只代表消费者利益。近些年，我国在公用事业行业的投诉率明显上升，^[12]中国虽然有全国性的消费者协会和地方性消费者协会，但相对于英国的各公用事业领域专业性的消费者组织来讲，可能的不足是：各级消费者协会缺乏有关公用事业领域的专业知识，造成难以有效地维护消费者利益的局面。(3)健全听证会制度。英国在公用事业领域制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规和周期性地调整价格管制政策时，都在力求公开和反复修改的原则下实行听证会制度，进行社会监督。相比之下，近年来我国各地实行的听证会制度有着明显的不足：听证会缺乏广泛性和代表性、代表意见渠道不畅通、听证会的内容程序不透明、听证会代表对决策的影响刚性不强，没有发挥出听证会应有的社会监督作用。^[13]

表3 －中英国五个公用事业产业管制体制对比

资料来源：V. V. Ramanadham: Privatization: A Global Perspective, Routledge, 1993；王俊豪著：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店，1998年。

    5、安全问题不可忽视。公用事业的政治敏感性决定了公用事业的民营化有禁区，因为这事关国家安全和社会稳定。英国在公用事业民营化过程中的做法在这方面给我们提供了很好的借鉴。例如，英国规定：第一、明确规定外资不能参与涉及国家安全的公用事业的民营化，对其他非公用事业领域，也规定了外资所占的最高比例。第二、政府在某些企业中保留了一部分股份。一是政府直接保留控股。二是在部分公用事业企业中设置“黄金股”，以备在未来的特殊情况下为国务大臣使用。比如英国政府在电报无线电公司、英国电信公司等企业都设置了“黄金股”。如果这些企业出现资产的重大处置、停业、公司董事会的组成或主要经理人员的国籍等问题时，这种股票即可为政府提供否决权。“黄金股”的存在实际上相当于一种供在特殊情况下使用的潜在决定权。

与英国不同的是，我国的第一次浪潮是外资，第二次浪潮才是民间资本。而英国公用事业民营化的第一次浪潮是民间资本。从我国公用事业现阶段的发展来讲，我们需要外资雄厚的资本、丰富的经验、先进的管理，为我国的公用事业的发展推波助澜。近年来，大量外资不断进入我国公用事业领域。2004中国十大外资并购案有两件就发生在公用事业领域。^[14]但是，我们对待外资也要保持一种审慎的态度。经济学家高中认为：“大的跨国企业在和我国地方政府就当地公用事业民营化进行谈判时，有两个不对称：其一，信息、经验不对称；其二，财富、影响不对称。”^[15]这很可能使一些政府处于不利地位。还有，有些地方政府为了能够争取到外资，不惜降低门槛，开出很多优惠条件，早早的就把自己置于一种被动的位置。这是不可取的一种做法。公用事业的民营化不光是追求效率，还要有效益，这样，才能真正做到外资为我所用。

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