热点三：国家将园区作为鼓励利用外资的重要平台

2017年以来，国家连续出台多项政策文件鼓励开发区利用外资，再创开发区利用外资新优势。例如，2月6日，国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（7号文）明确鼓励开发区积极吸引外商投资和承接国际产业转移，不断提高对外开放水平，促进开发区开放型经济发展。8月8日，国务院下发《关于促进外资增长若干措施的通知》，支持国家级开发区拓展引资空间，并对完善国家级开发区综合投资环境提出了具体建议，进一步深化供给侧结构性改革，提升我国外商投资环境法治化、国际化、便利化水平，促进外资增长，提高利用外资质量（见表1-7）。此外，《外商投资产业指导目录（2017修订）》（6月28日）放宽了对服务业、制造业、采矿业等领域的外资准入限制，缩小了外商投资企业设立及变更审批的范围，有利于园区优化外资营商环境，更便捷地引进外资，提升国际化水平。《中西部地区外商投资优势产业目录（2017年修订）》（2月17日）扩大了中西部地区、东北地区鼓励外商投资范围，支持中西部地区、东北地区承接外资产业转移，有利于提高这些地区开发区的开放水平。据商务部最新数据显示，2017年1~7月，全国新设立外商投资企业17703家，同比增长12%；实际使用外资金额4854.2亿元人民币，其中，219家国家级经开区的实际利用外资额就占到了全国的1/5。

为贯彻落实外资利用鼓励政策，自2017年起，各地方政府均加大了吸引外资的政策力度。上海、江苏、浙江、河北、山东、山西、四川等20个省区市陆续发布了扩大开放利用外资的地方政策（见表1-8）。其中，在鼓励园区利用外资方面，重点提出如下举措：一是政策赋权，允许开发区在法定权限范围内，制定出台招商引资优惠政策，营造园区国际化营商环境，建立精准招商联动机制，不断增强园区对外来投资的吸引力；二是合作共建，支持开发区与外商合作打造各类国际产业合作园，鼓励开发区在国（境）外开展“一区多园”共建，引导开发区根据功能定位进行调区、扩区和整合，在国外建立飞地园区，鼓励开发区通过多种形式与外资合作；三是环境优化，鼓励开发区为外商投资企业代建厂房及配套设施，加大对开发区基础设施建设和公共服务平台等方面的投入，降低外商投资企业成本，为园区企业利用国际资源提供精准对接服务，进一步优化开发区外商投资环境。

需要关注的问题：

虽然国家和地方层面都出台了一系列吸引外资政策，但园区在利用外资过程中仍需注意以下问题：①重签约，轻落实。园区在引进项目时，容易忽视对土地准备、基础设施和公用工程配套设施等方面的考核与评估，导致外资项目引进后的搁置或流失；②重数量，轻质量。园区看重引进来的企业数量，但容易忽视对产业附加值、产业升级的考虑，轻视先进制造与研发的结合、重点实验室的建立等[1]；③重竞争，轻合作。由于优质项目稀缺，各园区在土地价格、税收政策等方面加大优惠力度，出现恶性竞争，致使近年来园区吸引外资增速有所下降，而忽视了寻求以合作方式吸引外资的途径；④重形式，轻内涵。园区在招商引资时，更加看重外资企业的名头，对于外资企业自身的信息了解得往往不全面、不深入，容易造成对外资项目把握不准、盲目定位。

热点四：创新驱动发展是园区经验复制与转型升级的主线

创新驱动不仅看重技术创新，而且依赖于管理创新。在园区经验复制与转型升级的重要工作中，管理创新已经成为驱动园区持续发展的主线。

（1）园区经验复制中的管理创新。自贸区体制机制方面的创新成果是产业园区经验复制的重要来源和渠道。有关鼓励开发区复制自贸区经验的政策从地方层面上升到国家层面。2016年3月30日，广东省人民政府办公厅在《广东省促进经济技术开发区转型升级创新发展实施方案》中便提出，将支持经开发区率先复制中国（广东）自由贸易试验区体制机制创新试点经验，推动经开区体制机制创新。2016年4月，国务院办公厅便出台《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，从国家层面提出要总结和复制推广自由贸易试验区体制机制创新成果，探索在开放创新、科技研发、市场导向、金融支持、公共服务等方面创新开发区发展模式，促进国家级经开区转型发展。2017年1月12日，国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（5号文），提出推进自由贸易试验区建设，在更大范围推广复制经验。

2017年3月31日，公布《关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》，进一步明确自贸区要服务全国改革开放大局，形成更多可复制推广的制度创新成果，再次批复辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7家自贸区。截至目前，我国共批复11家自贸区，形成了“1+3+7”自贸区格局。各地开发区派出人员到自贸试验区学习经验，自贸试验区的试验成果已成为制度改革的庞大工具库。

引例：广州开发区自贸区经验复制情况

2016年，广东省在《促进经济技术开发区转型升级创新发展实施方案》中提出，支持经济技术开发区率先复制中国（广东）自由贸易试验区体制机制创新试点经验，研究向园区管理机构依法下放或委托实施一批行政审批权限，强化公共服务，更加突出市场主体。《实施方案》要求，到2020年，广东要建成5个以上年产值超千亿元的对外合作产业集聚区和10~20家特色品牌园区，打造一批全国领先的特色园区、生态工业示范区、循环经济改造示范试点园区。

目前，广州经开区已明确学习借鉴自贸试验区政策的主要方向和重点领域，“直接复制—修改复制—自我创新”是其学习借鉴自贸试验区的思路。具体而言，一是自贸试验区已实施并直接适用于开发区的政策；二是因范围过广、层次过高而难以短时间内普及的部分政策，借鉴创新点，采取缩小范围等适当修改的方式增加可行性；三是创新提出开发区需要而自贸试验区并未详细规定的政策。

（2）转型升级中的管理创新。转型升级方面的管理创新主要体现在双创示范基地与新型工业化产业示范基地两方面的建设工作中。随着大众创业、万众创新理念不断深入人心，产业园区创新驱动发展也不断升级。国务院办公厅在《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》《关于建设第二批大众创业万众创新示范基地的实施意见》《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》《制造业“双创”平台培育三年行动计划》等多个文件中提出，要鼓励开发区加快发展众创空间、大学科技园、科技企业孵化器等创业服务平台，营造大众创业、万众创新良好氛围，把开发区建设成为大众创业万众创新的落脚地和集聚区，明确示范基地建设目标和建设重点，积极探索改革，推进政策落地，加快发展新经济、培育发展新动能、打造发展新引擎、形成一批可复制可推广的双创模式和典型经验。截至2017年6月，国务院共批准两批双创示范基地，包括区域示范基地、高校和科研院所示范基地和企业示范基地三大类别，首批28个示范基地中，有3家开发区被评为示范基地，分别是安徽省合肥高新技术产业开发区、湖北省武汉东湖新技术开发区和广东省广州高新技术产业开发区（科学城园区）；第二批92个示范基地中，产业园区数量达到23个，在双创示范基地总数的占比从10.71%提升到25%。

同时，在上述前两份文件中，明确指出要积极创建国家新型工业化产业示范基地，推进信息化与工业化深度融合，以开发区为载体，努力形成一批战略性新兴产业集聚区、国家高（新）技术产业（化）基地、国家新型工业化产业示范基地，打造世界级产业集群。为进一步做好国家新型工业化产业示范基地创建、管理和经验推广工作，工信部出台了《关于深入推进新型工业化产业示范基地建设的指导意见》和《国家新型工业化产业示范基地管理办法》，以在更高层次上发挥示范基地引领带动作用，促进产业集聚区规范发展和提质增效。按照工信部的规划，到2020年，“国家新型工业化产业示范基地”将从现有的333家稳步提升到400家左右。

引例：合肥高新区的双创和新型工业化发展

合肥高新区是国务院2016年批准的第一批双创示范基地，同时也是第三批国家新型工业化产业示范基地。为提升自主创新能力，促进新兴产业发展，优化创新创业环境，推进合肥综合性国家科学中心建设，以及更好地聚集和发挥高层次人才的作用，进一步激励和推动大众创业、万众创新，高新区制定了《2017年合肥高新区鼓励自主创新促进新兴产业发展若干政策措施》《2017年合肥高新区鼓励高层次人才创新创业若干政策措施》。

在建设双创示范基地方面，合肥高新区坚持统筹政策链、服务链、资金链、生态链、文化链“五链合一”的总体思路，实施科研高新、产业高新、智慧高新、国际高新、活力高新、服务高新“六大高新”工程，打造和传播“高新创业、业创新高”的氛围和口碑，加快探索形成区域性的双创扶持制度体系和经验。

作为国家新型工业化产业示范基地，在软件和信息服务（智能语音）方面，合肥高新区智能语音产业集聚发展基地被安徽省政府认定为首批安徽省战略性新兴产业集聚基地。合肥高新区在2017年扶持产业发展“2+2”政策中提出，要支持语音信息产业发展。对符合语音产业集聚发展基地重点支持方向的项目，经高新区战略性新兴产业领导小组审核通过，并列入2017年“语音及人工智能”项目库，根据安徽省战略性新兴产业集聚发展基地有关政策给予支持。

需要关注的问题：

自贸区经验复制，有利于推动园区管理创新，加快构建开放型经济新体制。在复制自贸区经验过程中，应注意以下问题：①重在行动。各地应将经验复制推广工作列为重点工作，完善领导机制和复制推广工作机制，确保经验落地生根、产生实效；②强调方法。必须明确改革方向、坚持问题导向、形成制度取向，把握科学的经验复制原则和精准的经验复制方法，积极稳妥地推进复制工作，正确处理好系统复制与重点突破的关系；③系统协同。注重复制推广工作的系统性、整体性、协同性，坚持先易后难、循序渐进，避免制度复制、推广中的“碎片化”现象，以点带面，最大限度释放制度红利。而在园区转型升级方面，也要关注所面临的挑战：①持续投融资能力不强。以劳动密集型低端制造加工为主的园区，在经济下行压力较大时，园区投融资平台会出现贷款抵押物难落实、可经营资产不足、现金流短缺等问题；②低水平竞争过度。一些产业园区定位不明确、不准确，特色不鲜明，没有形成产业错位发展、互补发展、协作发展的格局，低水平重复建设较多，无序竞争，导致园区入驻率非常低；③地方政府服务薄弱。一些地方把产业园区当成房地产项目运作，只是简单收取租金，配套的金融、研发、营销、广告、培训等配套服务滞后。

来源：节选自《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑：吴逸凡

审核：甄杰