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2017中国产业园区动态（上）

2016-2017年度，中国产业园区坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，推动中国工业化、城镇化和对外开放进入新的发展阶段。产业园区在承载“一带一路”、吸引外资等重要使命的同时，也在园区共建、PPP公私合营等方面践行转型升级。
热点一：首个指导开发区改革和创新发展的总体性文件出台
2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号，以下简称《意见》），对新形势下做好开发区工作做出全面部署。作为我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，《意见》的出台充分反映了产业园区加速向以“制度、融合化、软环境”为驱动要素的2.0版本迈进的趋势。
《意见》指出，开发区是我国实体经济特别是制造业的重要载体。必须牢牢坚持产业定位，为振兴实体经济创造好的环境。主要包括五方面内容：
一是优化开发区形态和布局。进一步明确开发区在国民经济中的功能定位，即成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体；突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展；把优化营商环境作为首要任务，为企业投资经营提供良好服务支撑。其中，国家级开发区要发挥示范引领作用，打造具有国际影响力的园区品牌；省级开发区要依托区域资源优势，成为区域经济增长极。东部、中西部、东北等各区域开发区要协调发展，合作共建园区，实施产业转移，并主动融入“一带一路”、京津冀、长江经济带发展。
二是加快开发区转型升级。主要从四方面推进：科技创新，以开发区为载体，加快布局企业技术中心、重点实验室、工程技术研究中心、制造业创新中心建设，发展众创空间和公共技术服务平台，培育创新创业生态，营造大众创业、万众创新良好氛围。工业发展，实施“中国制造2025”战略，支持传统制造业通过技术改造向中高端迈进，促进生产型制造向服务型制造转变，打造世界级产业集群。对外开放，发挥开发区开放型经济主力军作用，支持完善外贸综合服务体系和促进体系，鼓励吸引外商投资和承接国际产业转移。绿色发展，积极推行开发区低碳化、循环化、集约化发展，推进绿色工厂建设，推进园区循环化改造，搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台，实现绿色循环低碳发展。
三是全面深化开发区体制改革。文件提出，开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务。地方要完善开发区财政预算管理和独立核算机制，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门。其中，对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置。对于区域合作共建的开发区，应理顺管理、投入、分配机制。要积极推行开发区政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区，积极简化需逐级转报审批的程序，提供行政审批一站式服务，提高审批效率。要把投资促进作为重要任务，创新招商引资方式，从政府主导向政府招商与市场化招商相结合转变，允许开发区在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策。要积极推进建设和运营模式创新。引导社会资本参与开发区建设，鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。
四是完善开发区土地利用机制。要求开发区集约利用土地、提高土地利用效率，对于发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜，同时要加大开发区公共配套服务、基础设施建设等用地保障力度。
五是完善开发区管理制度。要规范开发区设立、扩区和升级管理。原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家。同时要强化开发区环境、资源、安全监管，完善开发区评价考核制度、建立开发区动态管理机制等。
需要关注的问题
《意见》为未来产业园区的改革和创新发展指明了方向，进一步加强了对开发区的统筹规划，促进开发区体制机制创新，优化完善开发区管理制度和政策体系，增强开发区功能优势；同时，有效应对当前开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等瓶颈问题，遏制一些地方在新形势下打着开发区建设旗帜大量圈占土地搞房地产开发的不良苗头。
但在贯彻实施《意见》过程中，还有以下十个问题需要细化思考并解决：①新时期开发区发展的动力、活力以及长效机制是什么的问题；②开发区的产业功能与城市功能布局比例的问题；③优化开发区营商环境的问题；④一带一路中的开发区走出去的问题；⑤培育开发区创新生态系统的问题；⑥促进生产型制造向服务型制造转变的问题；⑦建设智慧园区的问题；⑧开发区管理特色的问题；⑨开发区的招商引资优惠政策的问题；⑩健全开发区综合统计体系的问题。

热点二：制度建设是园区作为“一带一路”载体的关键驱动要素
产业园区是推动“一带一路”倡议的重要载体。2017年5月15日，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上表示，在“一带一路”建设过程中的实体经济合作方面，要大力推进经济走廊建设，办好经贸、产业合作园区，进一步促进投资、聚合产业、带动就业，走创新发展之路。并明确表示愿同各国加强创新合作，启动“一带一路”科技创新行动计划，开展科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术转移4项行动。截至今年3月，“一带一路”沿线20个国家已建有56个经贸合作区，占所有在建境外合作区总量的72.7%，累计投资185.5亿美元，入区企业1082家，总产值506.9亿美元，为当地创造就业岗位约18万个。
为更好地整合行业内外资源，发挥联合优势，推进“一带一路”园区建设，3月25日，由中国发改委国际合作中心发起、16家国家级海外园区共同组建的“一带一路”国际产能合作园区联盟正式成立，标志着“一带一路”境外产业集聚区、经贸合作区、工业园区、经济特区等合作园区建设，迈入一个新的发展阶段（重点海外园区建设详见表1）。

表1  “一带一路”沿线部分重点园区制度建设情况
园区名称园区制度建设情况
泰国：泰中罗勇工业园按行业类别给予优惠权益，企业享受泰国最优惠政策；
按“现代化工业园”的高标准进行基础设施配套；
成为与泰国工业区管理局（IEAT）签约合作工业区；
提供全中文服务。

马来西亚：马中关丹产业园与中马钦州产业园一起，成为世界上首个互相在对方建设产业园区的姊妹区，创造了“两国双园”新模式；
马来西亚国家级园区，东海岸特区中的特区，除完全享受东海岸经济特区所有优惠政策外，马中两国将从财政、税收、金融、进出口管理等方面出台更为优惠的政策；
专设一支熟练华语、英语等多语种的24小时免费服务专业团队。

中埃：苏伊士经贸合作区 2016年1月21日，中埃两国领导人为中埃苏伊士经贸合作区扩展区揭牌；
园区除提供保洁、保安、绿化、维修等基本物业服务外，还为企业提供法律咨询、证件代办、招聘代理等软性服务；
逐步从“招商”向“择商”转变；
基于园区生命周期采取独特的盈利模式；
基于土地增值、基于产业链采用相应的盈利模式。

中非：赞比亚中国经济贸易合作区由中国有色集团负责园区的开发、建设、运营和管理；
根据赞比亚发展署2006年的法令，在多功能经济区内运营、属于优先行业且投资额超过50万美元的企业，其运营收入可以享受税务政策优惠；
经贸合作区在赞比亚和中国设立了多个投资服务机构，如经贸合作区规划招商部、卢萨卡办事处、北京代表处、规划招商部北京办公室，为投资者提供“一站式”全方位服务。

越南：云中工业园由中资企业富华责任有限公司于2013年开始开发和建设；
中越两国产能合作示范园区之一。

埃塞俄比亚：阿瓦萨工业园中土集团埃塞公司承建的非洲最大的纺织服装工业园；
昆山输送管理、输送项目、输送技术“三输送”的产物，融入了“昆山之路”精髓；
埃塞政府力争将其打造成为非洲“首个零排放”纺织工业园。

匈牙利：中欧商贸物流园欧洲首个国家级境外经贸合作区，首个国家级商贸物流境外经贸合作区；
基本完成了“一区三园”的规划布局建设。

柬埔寨：西哈努克港经济特区中柬“一带一路”合作的示范样板；
西哈努克港经济特区有限公司是西港特区的开发建设主体；
中方强调将“继续实施好西哈努克港经济特区等合作项目”写入中柬《联合声明》。

乌兹别克斯坦：鹏盛工业园中国在乌投资民营企业成功的范例之一；
2016年经商务部、财政部批准升级为国家级境外经贸合作区。

中国—阿曼（杜库姆）产业园 2015年，双方签订了中国—阿曼（杜库姆）产业园区合作框架协议；
阿曼是亚投行首批意向创始成员国，杜库姆经济特区得到亚投行的支持；
项目运行虽刚刚开始，但人员培训早已先行。

中哈霍尔果斯国际边境合作中心中国与其他国家建立的首个国际边境合作中心；
中心实行封闭式管理，总面积5.28平方公里，其中中方区域为3.43平方公里，哈方区域1.85平方公里；
中方配套区比照珠澳海跨境工业区珠海园区税收、外汇等相关政策、功能定位和管理模式运营；
配套区按照“前店后厂”的模式建设；
国务院赋予合作中心主要相关税收政策。

制度建设驱动园区面向“一带一路”发展。在园区面向“一带一路”建设的过程中，基础设施、生活配套、优惠政策等是园区发展的基本要素，而以上位法制、管理体制、运营机制为内容的制度建设则是园区建设的关键驱动要素。以中国最大的境外经贸合作区中白工业园为例，由于较完善的制度建设，该园区高效地取得了显著业绩。
在法制方面，中白两国签署了《中华人民共和国政府和白俄罗斯共和国政府关于中白工业园的协定》，将中白工业园项目纳入两国政府间合作项目；白俄罗斯发布关于中白工业园的总统令；2016年，两国签订《中共中央政法委员会与白俄罗斯总统办公厅法治领域合作协议》，为园区法制建设提供相应保障；在中白工业园建设期间，有关园区管理条例、总体规划等文件相继获白政府批准。
在体制方面，中白工业园设置了三级管理架构：第一级是中白政府间协调委员会，由两国政府部门组建，统筹推进中白工业园事务，是最高管理机构；第二级是园区管委会，负责园区招商引资、政策制定、企业服务、行政审批，是直接行政管理机构；第三级是中白工业园区开发股份有限公司，作为经营实体，负责园区土地开发、招商引资和经营管理。
在机制方面，中白双方专家用了近3年时间对园区进行科学规划，将国际成功的园区开发建设经验与白俄罗斯稳定的投资环境相结合，注重资源可循环利用与环境保护，突出“布局集中、用地集约、产业集聚、突出特色、协调发展”的开发建设思路。
在合作共建园区的过程中，可以通过完善制度建设进一步推动“一带一路”沿线国家的园区发展。
在法制方面，针对“一带一路”沿线多数国家法律不健全、政府透明度低、现有投资制度和投资便利化措施实施效率低等问题，在国家层面签署合作区法律和实施细则等相关协定，保证合作园区的法律效力；
在管理体制方面，设立政府专门机构，联合工商联、贸促会等组织，号召并整合相关企业、金融机构、律师事务所、会计师事务所等“走出去”，建立长期稳定的战略合作关系；
在运营机制方面，创建企业、政府、金融机构的联动机制。企业通过经济转型升级寻求发展突破，国家和政府根据企业需求提升兴商氛围，统筹组织地区骨干企业走向海外；金融机构制订针对“走出去”企业的导向性金融优惠政策。
需要关注的问题
在“一带一路”建设过程中，园区的开发与建设之所以取得令人瞩目的成就，能够在较短时间内明确主导产业，并有重点地聚集龙头企业与相关配套企业，主要得益于制度建设的驱动。中方和东道国政府的高度重视为园区开发、经贸往来奠定了坚实的基础，适宜的权利配置体系和组织结构为各部门工作的顺利开展提供了必要的架构，高效的运营机制为园区在资金扶持、人才培养、环境优化等方面整合了优质资源。
在园区走出去的过程中，应注意：①构建制度环境，尤其是从顶层设计上给予支持，制定并完善国家立法层面的园区管理条例；②强调合作理念，尤其是发挥中方的主导作用，无论走到哪里，中国产业园区都必须找到发挥主导作用的立足点；③注重园区治理，尤其是与市场机制相契合的多元化治理方式；④重视发展模式，尤其是在“三聚”路径中做出适当选择。“三聚”路径的选择要结合中国与东道国相关产业发展的具体环境，识别其发展周期与阶段，从而选择适宜的聚集发展模式；⑤突出持续发展，尤其是重视环境保护指标的导向作用。要特别吸取优秀园区的发展经验，重视园区建设与发展过程中的环境保护，强调生态发展效益。

来源：节选自《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

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